선거구 획정이란 대표자 선출의 기본단위인 선거구를 정하는 것을 말합니다. 헌법재판소는 선거구 획정과 관련하여 여러차례 의미있는 결정을 하였습니다. 오늘은 헌법재판소 판례를 중심으로 국회의원 선거에서 선거구별 허용되는 인구편차의 한계와 게리맨더링 문제에 관하여 알아보겠습니다.
헌법재판소 관련 결정 요지
[1] 평등선거(平等選擧)의 원칙(原則)은 평등의 원칙이 선거제도에 적용된 것으로서 투표의 수적(數的) 평등, 즉 복수투표제 등을 부인하고 모든 선거인에게 1인 1표(one man, one vote)를 인정함을 의미할 뿐만 아니라, 투표의 성과가치(成果價値)의 평등, 즉 1표의 투표가치가 대표자 선정이라는 선거의 결과에 대하여 기여한 정도에 있어서도 평등하여야 함(one vote, one value)을 의미한다.
[2] 헌법이 요구하는 투표가치(投票價値)의 평등은 선거제도의 결정에 있어서 유일, 절대의 기준이라고는 할 수 없으며, 국회는 구체적인 선거제도를 정함에 있어서 합리적인 다른 정책적 목표도 고려할 수 있는 것이지만, 적어도 선거구의 획정에 있어서는 인구비례의 원칙을 “가장 중요하고 기본적인 기준”으로 삼아야 한다.
[3] 국회가 결정한 구체적인 선거제도의 구조 아래에서 발생한 투표가치(投票價値)의 불평등이 헌법이 요구하는 투표가치 평등의 원칙에 반하는지의 여부를 판단할 때, 이러한 불평등이 위에서 본 바와 같은 헌법적 요청에 의한 한계 내의 재량권 행사로서 그 합리성을 시인할 수 있는지의 여부를 검토하여, 국회가 통상 고려할 수 있는 제반 사정, 즉 여러 가지 비인구적(非人口的) 요소를 모두 참작한다고 하더라도 일반적으로 합리성이 있다고는 도저히 볼 수 없을 정도로 투표가치의 불평등이 생긴 경우에는 헌법에 위반된다고 하여야 한다.
헌법재판소 1995. 12. 27. 선고 95헌마224 등 전원재판부 결정
[1] 인구편차 상하 33⅓%를 넘어 인구편차를 완화하는 것은 지나친 투표가치의 불평등을 야기하는 것으로, 이는 대의민주주의의 관점에서 바람직하지 아니하고, 국회를 구성함에 있어 국회의원의 지역대표성이 고려되어야 한다고 할지라도 이것이 국민주권주의의 출발점인 투표가치의 평등보다 우선시 될 수는 없다. 특히, 현재는 지방자치제도가 정착되어 지역대표성을 이유로 헌법상 원칙인 투표가치의 평등을 현저히 완화할 필요성이 예전에 비해 크지 아니하다.
또한, 인구편차의 허용기준을 완화하면 할수록 과대대표되는 지역과 과소대표되는 지역이 생길 가능성 또한 높아지는데, 이는 지역정당구조를 심화시키는 부작용을 야기할 수 있다. 같은 농·어촌 지역 사이에서도 나타날 수 있는 이와 같은 불균형은 농·어촌 지역의 합리적인 변화를 저해할 수 있으며, 국토의 균형발전에도 도움이 되지 아니한다.
나아가, 인구편차의 허용기준을 점차로 엄격하게 하는 것이 외국의 판례와 입법추세임을 고려할 때, 우리도 인구편차의 허용기준을 엄격하게 하는 일을 더 이상 미룰 수 없다.
이러한 사정들을 고려할 때, 현재의 시점에서 헌법이 허용하는 인구편차의 기준을 인구편차 상하 33⅓%를 넘어서지 않는 것으로 봄이 타당하다. 따라서 심판대상 선거구구역표 중 인구편차 상하 33⅓%의 기준을 넘어서는 선거구에 관한 부분은 위 선거구가 속한 지역에 주민등록을 마친 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해한다.[2] 국회의원선거에 있어 지역선거구를 정하는 문제는 기본적으로 입법자의 재량에 맡겨져 있으나, 선거구획정이 헌법적 통제로부터 자유로울 수는 없으며, 특정 지역의 선거인들이 자의적인 선거구획정으로 인하여 정치과정에 참여할 기회를 잃게 되었거나, 그들이 지지하는 후보가 당선될 가능성을 의도적으로 박탈당하고 있음이 입증되어 특정 지역의 선거인들에 대하여 차별하고자 하는 국가권력의 의도와 그 집단에 대한 실질적인 차별효과가 명백히 드러난 경우, 즉 게리멘더링에 해당하는 경우에는, 그 선거구획정은 입법재량의 한계를 벗어난 것으로 헌법에 위반된다. 그리고 이를 판단함에 있어서는 사회적·지리적·역사적·경제적·행정적 연관성 및 생활권 등을 고려하여 특단의 불가피한 사정이 없는 한, 인접지역이 1개의 선거구를 구성하였는지 여부가 원칙적인 기준이 된다.
헌법재판소 2014. 10. 30. 선고 2012헌마190,192,211,262,325,2013헌마781,2014헌마53(병합) 전원재판부
선거구 획정 기준과 허용되는 인구 편차 기준
평등선거 원칙과 선거구 획정 기준
헌법 제41조 제1항은 “국회는 국민의 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거에 의하여 선출된 국회의원으로 구성한다.”고 규정하고 있습니다. 여기서 평등선거란 직업, 성별, 재산, 교육 정도, 종교와 무관하게 모든 유권자에게 동등하게 1표의 투표권을 인정하는 것을 말합니다.
평등선거의 원칙은 형식적으로 1인에게 1표를 인정하기만 하면 실현되는 것이 아닙니다. 평등선거의 원칙이 실질적으로 실현되기 위해서는 1인에게 주어진 1표의 가치가 동등하여야 합니다. 선거구별 인구 차이가 클 경우 선거구별로 1표가 가지는 가치는 달라질 수밖에 없습니다.
헌법재판소는 투표가치의 평등이 선거제도의 결정에 있어서 유일, 절대의 기준이라고는 할 수 없지만, 선거구 획정에 있어서 인구비례의 원칙을 가장 중요하고 기본적인 기준으로 삼아야 한다고 판시하였습니다(헌법재판소 1995. 12. 27. 선고 95헌마224, 239, 285, 373 전원재판부 결정). 헌법재판소는 아래와 같은 세 차례의 결정을 거쳐 국회의원 선거에서는 평균인구수의 66.6% ~ 133.3%(즉 최소 선거구와 최대 선거구 인구편차 1:2)의 인구편차가 허용되고 이를 벗어나면 헌법에 위배된다고 판단하였습니다.
헌법재판소 1995. 12. 27. 선고 95헌마224 등 전원재판부 결정
헌법재판소가 선거구를 획정할 때 허용되는 인구편차에 관하여 최초로 판단한 사례입니다. 헌법재판소는 이 결정에서 평균인구수를 기준으로 상하 60%를 이탈하는 선거구는 헌법에 위배된다고 최초로 판단하였습니다.
이 기준에 따르면 평균인구수의 40% ~ 160%까지가 허용되는 인구편차입니다. 즉 최소 선거구와 최대 선거구의 인구편차는 1:4까지만 허용된다는 취지입니다. 이 결정에서 헌법재판관 중 3인은 합리적인 기간 내에는 최대선거구와 최소선거구의 인구가 2배를 넘지 않는 수준으로 조정되어야 한다는 소수의견을 밝히기도 하였습니다.
헌법재판소는 외국(미국, 일본, 독일)의 사례를 든 후 아래와 같은 우리나라의 현실을 고려하면, 단순히 인구비례만 고려하여 선거구를 획정할 수 없다고 보았습니다.
- 우리 나라는 단원제를 택하고 있어 국회의원이 어느정도의 지역대표성도 겸하고 있다.
- 급격한 산업화, 도시화의 과정에서 인구의 도시집중이 발생하여 인구비례만 고려한다면 도농간의 격차가 더욱 심화될 우려가 있다.
헌법재판소 2001. 10. 25. 선고 2000헌마92, 240 전원재판부 결정
헌법재판소는 첫번째 결정으로부터 6년여가 지난 2001년 투표가치 평등을 더욱 엄격하게 적용하는 결정을 하였습니다. 헌법재판소는 평균인구수 상하 50%의 편차를 벗어난 경우 헌법에 위배된다고 판단하였습니다. 즉 최소 선거구와 최대 선거구의 인구편차가 1:3까지만 허용된다는 취지입니다.
헌법재판소는 이 결정에서 ‘상한 인구수와 하한 인구수의 비율을 1:2 미만으로 유지해야 한다는 기준은 너무 엄격하여 우리나라의 현실에서 시기상조이나, 종전의 1:4 기준을 그대로 답습하는 것은 인구편차의 허용한계를 점점 엄격하게 보는 세계적 추세에도 반한다’고 보았습니다.
다만 헌법재판소는 이 결정에서 ‘선거구간 인구 편차는 적어도 최대선거구의 인구가 최소선거구의 인구 2배를 넘지 않도로 조정해야함이 마땅하고, 앞으로 상당한 기간이 지난 후에는 상한 인구와 하한 인구수의 비율 2:1 또는 그 미만의 기준에 따라 위헌 여부를 판단할 것임’을 명백히 밝혔습니다.
헌법재판소 2014. 10. 30. 선고 2012헌마190 등 전원재판부 결정
헌법재판소는 두번째 결정이 있은 지 13년이 지나 선거구별 인구편차가 평균인구수 상하 1/3을 벗어난 경우 헌법에 위배된다고 판단하였습니다. 즉, 최소 선거구와 최대 선거구의 인구편차가 1:2까지만 허용된다는 취지입니다.
헌법재판소는 허용되는 인구편차의 범위를 더욱 좁여야 하는 이유에 관하여 아래와 같이 판시하였습니다.
- 인구편차 상하 50%의 기준을 적용하게 되면 1인의 투표가치가 다른 1인의 투표가치에 비하여 세 배의 가치를 가지는 경우도 발생하는데, 이는 지나친 투표가치의 불평등이다.
- 국회의원이 추구하는 목표는 지역구의 이익이 아닌 국가 전체의 이익이다. 지금은 지방자치제도가 정착되어 지역대표성을 이유로 헌법상 원칙인 투표가치의 평등을 현저히 완화할 필요성 또한 예전에 비해 크지 않다.
- 현행 공직선거법에 의하면 복수의 시·도의 관할구역에 걸쳐 지역구를 획정할 수 없기 때문에, 인구편차의 허용기준을 완화하면 할수록 시·도별 지역구 의석수와 시·도별 인구가 비례하지 아니할 가능성이 높아져 상대적으로 과대대표되는 지역과 과소대표되는 지역이 생길 수밖에 없다.
- 다음 선거까지 약 1년 6개월의 시간이 남아 있고, 국회는 전문가들로 구성된 국회의원선거구획정위원회로부터 다양한 정책적 지원을 받을 수 있으므로 선거구 조정의 현실적인 어려움이 인구편차의 허용기준을 완화할 사유가 될 수 없다.
- 외국(미국, 일본, 독일)의 판례와 입법 추세도 인구편차의 허용기준을 엄격하게 보는 추세이다.
게리맨더링 문제
선거구 획정과 관련하여 자주 문제되는 것이 바로 게리맨더링입니다. 일반적으로 게리맨더링이란 ‘특정 후보자나 특정 정당에게 유리하도록 기형적으로 선거구 획정을 하는 것’을 말합니다. 더욱 넓게는 ‘합리적 기준이 없는 차별적인 선거구 획정’을 의미하기도 합니다.
헌법재판소는 선거구 획정이 기본적으로 입법자의 재량의 영역이라고 보면서도, 특정 지역에 대한 차별적인 의도와 차별효과가 명백히 드러나는 경우는 재량의 범위를 벗어난 경우에는 헌법에 위배된다고 판단하였습니다.
국회의원 선거구 관련하여 게리맨더링이 문제되었던 주요 사례는 아래와 같습니다.
헌법재판소 1995. 12. 27. 선고 95헌마224 등 전원재판부 결정
- 충북 보은군․영동군 선거구: 위헌
– 서로 접하고 있지 않은 보은군과 영동군을 하나의 선거구로 정한 것이 문제되었습니다. 헌법재판소는 “선거구의 획정은 사회적․지리적․역사적․경제적․행정적 연관성 및 생활권 등을 고려하여 특단의 불가피한 사정이 없는 한 인접지역이 1개의 선거구를 구성하도록 함이 상당하며, 이 또한 선거구획정에 관한 국회의 재량권의 한계라고 할 것’이라고 판시하면서 특단의 불가피한 사정이 있다고 볼만한 사유가 없음에도 접경지역 없이 완전히 분리되어 있는 충북 보은군과 영동군을 하나의 선거구로 획정한 것은 재량의 범위를 일탈한 자의적인 선거구획정이라고 보았고, 전형적인 게리맨더링이라고 판시하였습니다.
헌법재판소 1998. 11. 26. 선고 96헌마54 전원재판부 결정
- 인천 계양구․강화군을선거구: 합헌
– 인접하지 않은 강화군과 계양1동을 합하여 하나의 선거구를 만든 것이 문제되었습니다. 헌법재판소는 ‘인접지역이 아닌 인천 계양구 계양1동과 강화군을 1개의 선거구로 획정한 것은 특별한 사정이 없는 한 위헌적 요소를 지닌 불합리한 선거구 획정’이라고 보면서도, ‘헌법재판소 결정의 판시내용에 따라 최대인구 선거구와 최소인구 선거구의 인구수의 비율이 4:1을 초과하지 아니하는 범위내에서 선거구를 조정하여 획정할 헌법적 의무를 부담하고 있었으며 시간적으로는 헌법재판소의 위헌결정 이후 4개월 이내인 1996. 4. 11. 국회의원선거가 바로 실시되었어야하는 점, 이 사건 선거구란의 획정은 확정적인 것이 아니라 오로지 위 선거의 관리를 위하여 한시적으로 행해진 점 등의 입법경위를 고려하여보면 위 선거구 획정은 입법적 한계를 일탈한 자의적인 것으로서 헌법에 위반된다고 할 수 없다’고 판단하였습니다.
헌법재판소 1998. 11. 26. 선고 96헌마74 등 전원재판부 결정
- 목포시신안군을선거구: 합헌
– 목포시에서 산정3동만을 떼어 신안군과 합하여 하나의 선거구를 만든 것이 문제되었습니다. 헌법재판소는 목포시 산정3동이 목포시․신안군의 다른 동이나 면에 비교하여 특별히 다른 정치성향을 가지고 있다고 보기 어렵고, 산정3동 주민의 정치적인 의사를 의도적으로 배제할만한 동기를 찾아보기 어렵다고 보았습니다. 헌법재판소는 도서지역으로 구성되어 있는 신안군이 인구수 감소로 독자적인 선거구가 어렵게 되자, 신안군선거구를 독자적인 선거구로 남겨두기 위한 입법목적으로 목포시에서 인구기준으로 2번째로 큰 동이며 지리적으로 신안군에 인접하여 있는 산정3동을 목포시신안군을선거구란에 포함시킨 것에 불과하므로 헌법에 위배되지 않는다고 판단하였습니다. - 문경시예천군선거구, 평택시갑선거구 및 평택시을선거구: 합헌
– 헌법재판소는 이 부분 청구인들의 주장은 ‘특정 선거권자집단에 대하여 차별하는 국가권력의 의도 내지 그러한 집단에 대한 실질적인 차별이 있다’는 것이 아니라, 선거구가 불합리하게 획정되어 입법적으로 부당하다는 것에 불과하므로 이유가 없다고 판단하였습니다.
헌법재판소 2001. 10. 25. 선고 2000헌마92 등 전원재판부 결정
- 인천 서구강화군을선거구: 합헌
– 인천 서구 중 검단동을 강화군과 합하여 하나의 선거구를 만든 것이 문제되었습니다. 헌법재판소는 ‘강화군이 같은 도서지역인 옹진군과 합하더라도 최소인구수 기준에 미달되게 되므로, 지리적으로 가까운 서구의 검단동과 하나의 선거구를 만든 것이고, 검단동의 인구수가 “서구․강화군 을선거구” 전체 인구수의 약 43%에 달하여 검단동이 강화군에 일방적으로 편입되었다고 보기도 어렵다’는 등의 이유로 헌법에 위배되지 않는다고 판단하였습니다.
헌법재판소 2014. 10. 30. 선고 2012헌마190 등 전원재판부 결정
- 경기도 수원시 병선거구, 경기도 용인시 갑선거구, 경기도 용인시 을선거구, 충청남도 천안시 갑선거구: 합헌
– 단일 행정구의 일부를 분할하여 다른 구와 합하여 선거구를 만든 것이 문제되었습니다. 헌법재판소는 ‘국회가 행정구의 일부를 분할하여 다른 구와 합구한 주된 이유는 선거구 간의 인구편차를 줄일 수 있는 다른 방법을 찾기 어려웠기 때문으로, 여기에는 합리적인 이유가 있다. 또한, 분구된 지역은 행정구역도상으로 합구된 지역에 인접해 있어 양 지역 사이에 생활환경이나 교통, 교육환경에 큰 차이가 없고, 달리 국회가 특정 지역에 주소지를 두고 있는 선거인을 차별하고자 하는 의도를 가지고 있었다거나 이러한 선거구획정으로 인해 선거인들에 대한 실질적인 차별효과가 명백하게 드러났다고 볼 수도 없다.’고 판단하였습니다.
헌법재판소 2023. 6. 29. 선고 2020헌마356 전원재판부 결정
- ‘인천광역시 서구갑선거구’ 및 ‘인천광역시 서구을선거구’: 합헌
– 인천광역시 서구 청라동을 갑 선거구와 을 선거구로 나누어 편입한 것이 문제되었습니다. 헌법재판소는 ‘이 사건 선거구획정 경위와 청라동과 다른 지역들과의 인접성, 생활환경이나 교통, 교육환경 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 선거구구역표가 선거구 간 인구편차를 줄이기 위하여 청라3동을 청라1, 2동과 다른 선거구에 편입시킨 것으로 합리적인 이유가 있고, 청라3동과 인접한 ‘인천광역시 서구을선거구’에 속한 다른 지역들 사이에는 생활환경이나 교통, 교육환경 등에서 큰 차이가 발견되지 않아 국회가 청라동에 거주하는 선거인들의 정치참여 기회를 박탈하거나 특정 선거인을 차별하고자 하는 의도를 가지고 있었다고 보기 어렵다’고 판단하였습니다.
헌법재판소 2023. 10. 26. 선고 2020헌마412 등 전원재판부 결정
- 전라남도 순천시광양시곡성군구례군을선거구: 합헌
– 순천시 해룡면을 순천시의 다른 지역들과 분리하여 ‘전라남도 순천시광양시곡성군구례군을선거구’에 포함시킨 것이 문제되었습니다. 헌법재판소는 ‘선거구 간 인구편차를 줄이면서 기존의 선거구 변동으로 인한 혼란을 최소화하고 농산어촌의 지역대표성을 반영하기 위한 것으로 보이므로 부득이하다고 할 수 있고, 전라남도 순천시 해룡면과 통합되어 하나의 선거구를 형성한 광양시, 곡성군, 구례군의 지역들은 순천시와 생활환경이나 교통, 교육환경 등에 있어 다소 차이가 있다 하더라도 순천시와 인접한 곳으로 그 차이가 하나의 선거구를 형성하지 못할 정도로 현저하다고 보기는 어려우므로, 국회가 위 지역 선거인들의 정치참여기회를 박탈할 의도나 특정 선거인을 차별하고자 하는 의도를 가지고 있었다고까지 보기는 어렵다’고 판단하였습니다.